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Viviendas

La necesidad creciente de viviendas en Latinoamérica, la enorme superficie libre, adunado al crecimiento demográfico, ha llevado a diferentes Estados tratar de dar una respuesta mediante mecanismos de urbanización y/o regularización dominial, que sin embargo, en su mayoría, dejan inerte una fuente de inseguridad jurídica.

En las últimas décadas en Latinoamérica se empezaron a registrar emprendimientos básicamente a instancias de los distintos Estados a fin de paliar un mal común del continente, cual es la enorme y creciente necesidad habitacional del pueblo.

Las diversas operatorias que se intentaron muchas veces tuvieron denominaciones comunes, aunque no siempre fueron los mismo. En algunos países se trata de urbanizar grandes asentamientos de viviendas precarias sin ningún tipo de infraestructura básica, en otros sólo se trató de afianzar a los pobladores dotándolos de títulos de propiedad y en otros se procuró  ambas cosas a la vez, pero lo cierto que no siempre y no en todos los casos la urbanización y la regularización dominial fueron de la mano, llegándoselas a llamar “instrumentos de gestión de suelos”.

Lo cierto es que se puede afirmar que desde ya hace muchos años, inmensas poblaciones de dicho continente buscan soluciones habitacionales por fuera del mercado inmobiliario formal; resultando una operatoria cada vez más frecuente la comercialización de los derechos y acciones posesorios, que se han puesto en boga a la hora de procurarse un espacio para vivir y en gran parte ello, porque fundamentalmente ostentan un menor valor muy significable en comparación con el derecho real de dominio, como también la instrumentación de uno u otro, sensiblemente menos costoso. O sea que la extrema necesidad lleva a mucha gente a adquirir posesiones, sin estar asesoradas suficientemente y lo peor aún, sin garantía jurídica alguna, pues como tal cual lo he sentado en otras publicaciones, la publicidad posesoria, tal cual como fué concebida en la historia romana antigua, en un mundo tecnólogico como el actual, es claramente insuficiente.

Este tipo de fenómenos, se caracterizan en buena parte por la informalidad tanto en el suelo que habitan como en la vivienda misma , y generalmente existe mucha informalidad también en lo concernientes a los títulos que se esgrimen(cesiones de derechos y acciones posesorios, boletos de compraventas sin chequeo de la intervención del titular registral, instrumentos privados en general sin fecha cierta, etc.). Argentina es uno de los pocos países que tuvo un submercado legal de suelo urbano para sectores de bajos ingresos –los llamados loteos populares, con financiamiento en mensualidades.

Los cambios en las estructuras económicas, el rol de los Estados, los procesos sociales y culturales, sumados a los grandes movimientos poblacionales con la necesidad de empleo, servicios, salud, educación, han llevado al crecimiento descontrolado y abrupto de las ciudades latinoamericanas. En 1970, la población urbana en América Latina, representaba el 57.2%, en 1995 alcanzaba el 73.4% (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, 1995), en 2006 el 75%, y se pronostica que para 2030, llegará al 83% (Centro por el Derecho a la Vivienda Y contra los Desalojos, CHORE, 2006, lo cual provocó que paulatinamente los Estados tuvieran que implementar mecanismos para revertirlo.

Sin embargo, a la par de los loteos populares coexistieron otras modalidades de hábitat popular que claramente estaban fuera de la formalidad sancionada en la normativa urbana: inquilinatos, villas de emergencia, asentamientos, ocupaciones de inmuebles, etc. Si bien la mayoría de estas modalidades se desarrollaron sobre terrenos fiscales, también existen muchas que se asientan sobre terrenos privados. También existe una importante tradición de ocupaciones informales organizadas, especialmente desde la década de 1980, que se incluyen entre los procesos de producción social del hábitat. En Brasil, el hábitat popular y el hábitat informal presentan una superposición importante. La falta de un submercado de suelo regulado generó informalidad tempranamente. Su expresión más cabal son las favelas que se extienden en la gran mayoría de los centros urbanos del país. En muchos casos, estas urbanizaciones son producto de la ocupación informal de tierras que eran consideradas legalmente como reservas y/o no urbanizables por motivos ambientales o topológicos (como es el caso de los morros).

Las políticas de regularización surgieron en la década de 1960 especialmente en aquellos países en los que la normativa urbana rígida había generado situaciones de informalidad. Esta regularización era tanto dominial como urbana, pero la falta de presupuesto la dejó limitada a lo dominial. No obstante, los procesos no necesariamente han llegado a buen puerto y tampoco han provocado los efectos previstos. En numerosas situaciones que lograron ser regularizadas se desarrollaron nuevos procesos de informalización asociados a problemas de sucesión, de subdivisión, de venta y/o alquiler en el mercado inmobiliario informal. Las políticas de regularización dominial han avanzado mucho más sobre tierras públicas, que sobre tierras privadas, donde el Estado debe primero expropiar o ser mediador en una negociación.

Y precisamente la situación anteriormente descripta es el verdadero antecedente fáctico de las usucapiones administrativas y/o la regularización dominial. Esta última operatoria inexorablemente sobre fundos construidos a diferencia de las primeras.

Todo lo referente a estas modalidades habitacionales (y las resumo de tal modo, pues directa o indirectamente se encaminan a solucionar o mejorar la habitabilidad de la población) son bastantes recientes en Argentina, pues siempre de una manera u otra estuvo contemplado en la Constitución Nacional el derecho a una vivienda digna. Ya con la reforma del año 1957 se plasmó artículo 14 bis: “El Estado otorgará los beneficios de la seguridad social, que tendrá carácter integral e irrenunciable. En especial la ley establecerá: …..el acceso a la vivienda digna”. Y luego con la reforma del año 1994, no sólo ello se mantuvo, sino que quedaron incorporados numerosos tratados y declaraciones internacionales que proclaman el derecho a la vivienda, como por ejemplo: el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) en su artículo 11 estableció que “los Estados Partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho…”.Por su parte la Declaración Universal de los Derechos humanos (DUDH) pregona que “toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social y a obtener mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional. Habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económico, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y libre desarrollo de su personalidad” (art. 22) y que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda…” (art. 25). La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADH) (1948), en el capítulo primero correspondiente a los derechos por su parte dispuso que “toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el vestido, la vivienda….”.

Pero lo cierto es que la regularización dominial aparece en Argentina en el año 1994 y de la mano de la ley 24374, comúnmente conocida como “ley Pierri”(el apellido del diputado que la promovió).

Cabe destacar que no se trata de procedimiento de expropiación ni usucapión administrativa, ni mucho menos del registro posesorio cordobés(Cordoba, provincia de la Argentina, único lugar donde funciona hace décadas un registro posesorio y que de cierta manera, básicamente legítima el hecho de la posesión-factum possesionis-). Es un procedimiento administrativo como los anteriores, pero con improntas muy marcadas y diferenciadas.

En primer término, se aplica para fundos construídos, puesto que ello se infiere cuando la norma exige que se debe tratar de la posesión de un fundo destinado a vivienda única,  permanente y cuya valuación no sobrepase lo que bien podría llamarse un estándar modesto(el decreto bonaerense 2815/96 al igual que la ley 26493 establecía que el valor no podía superar los $80.000). Y como ya antes se vió normalmente las otras opciones tienen por objeto inmuebles libres de construcciones.

Los legitimados e interesados(el poseedor originario, su familia y/o convivientes, sucesores ) deben acreditar la posesión pública, pacífica y continua por un lapso mínimo de tres años antes al 1/1/2009( modificada a instancias de la ley 26493-originariamente era el 1/1/1992). Aquí tanto la ley como las diferentes reglamentaciones no arrojan mucha claridad al tema, pues la 24374 establece la realización de una declaración jurada por parte del interesado, respecto de los extremos útiles y necesarios. Ya el reglamento de la provincia de Buenos Aires(dto 2815/96), previo señalar que los organismos encargados del procedimiento serán los llamados “registros notariales de regularización dominial”, prevee que el interesado podrá valerse de todos los medios de prueba previstos por la legislación vigente(art. 10 primer párrafo), con lo cual, por analogía, debería aplicarse un sistema de prueba compuesta propia de los juicios de usucapión, donde incluso las presunciones cobran mayor relevancia que en los restantes juicios civiles.

En el ámbito de la provincia de Córdoba(y no es casualidad su elección, pues recuerdese que cuenta con el único registro posesorio ya antes tratado) se adhirió a lay nacional por intermedio de la ley 8932 del año 2001, en la misma básicamente se reiteran los mismos conceptos en cuanto a los requisitos y características de las viviendas objeto de la regularización, pero a diferencia de la nacional contempla la cesión por escritura pública a favor de un tercero, antes de la consolidación respectiva(ARTICULO 8º.- EL poseedor que hubiere logrado su anotación registral en virtud de lo previsto en la Ley Nº 24.374 podrá ceder por escritura pública sus derechos a terceros, debiendo el Registro General, cuando así le fuera requerido por persona interesada, registrar dicha cesión), lo cual engloba una especie de contradicción, pues la finalidad de las leyes de regularización dominial tienen más que ver con un verdadero beneficio intuito personae, todas las veces que se remarca la necesidad de que se trate de única vivienda, familiar y permanente, por lo que de acuerdo al artículo antes transcripto, terminaría accediendo un tercero que no fue a quién se tuvo en vista para beneficiarlo con el procedimiento, que contempla la gratuidad en caso de ser necesario.

A su vez, seguramente una propiedad a punto de culminar la regularización de título, poseerá  mayor valor que una simple posesión, por lo que de tal manera, el beneficiario originario se estaría beneficiando doblemente, lucrando, lo cual, reitero, parece cuanto menos muy alejado del objetivo de este tipo de leyes.

Acreditada así, sumariamente, la posesión exigida, posteriormente deviene una especie de emplazamiento del titular registral, en el último domicilio que se tenga conocimiento, de manera fehaciente, publicándose además edictos en el Boletín Oficial como en un diario local, a efectos de que pueda en un plazo de 30 días hábiles o administrativos, formular oposición (recuérdese que se trata de un procedimiento no judicial, administrativo para ser exacto).

El decreto reglamentario bonaerense(2815/96) establece que a falta de último domicilio conocido, se utilizará el consignado en el impuesto inmobiliario(o de rentas), lo cual ya a estas alturas da cuenta de que deja abierta una puerta para la posibilidad que el interesado en el futuro pudiera plantear la inconstitucionalidad y/o nulidad del procedimiento administrativo, pues el conocimiento del titular registral prácticamente se lo reduce a  una ficción.

Adviértase que en la usucapión judicial la falta de conocimiento del paradero del titular obliga a practicar una serie de diligencias muy variadas, comúnmente mediante pedidos de informes a numerosas reparticiones públicas, y recién ante la falta de resultados positivos, se acude al medio edictal, que si bien también es una ficción legal que no asegura conocimiento directo y certero, la falta de presentación del propietario registral, sólo produce la intervención del Defensor Público en su defensa (quién a su vez, debe seguir realizando intentos para ubicar su paradero).

Esto sin dudas cuanto menos comporta una irrita desigualdad, que estimo no llega a justificar siquiera el fin loable de la regularización administrativa. Entiéndase que en ambos casos se trata de la titularización de un bien inmueble(o proclamación del derecho real de dominio), que ello constituye materia de orden público, todo lo cual no basta para afectar seriamente el principio de legalidad y los mas prístinos derechos constitucionales involucrados(propiedad, defensa en juicio, etc).

Habiéndose efectuado la citación y no mediando oposición del titular registral, la ley nacional dispone que la escribania de gobierno deberá extender una escritura pública a efectos de inscribirse en el registro inmobiliario y a partir de la cual comenzará a computarse el plazo decenal para la consolidación de dominio(una especie de la llamada usucapión breve en Argentina u ordinaria en el derecho español). Si por el contrario mediare oposición, el trámite se interrumpirá excepto que la misma  se basara en falta de pago del saldo de precio o impugnaciones al procedimiento administrativo, en cuyo caso se escriturara, quedando a salvo las acciones judiciales que pudieran corresponder.

Lo cierto es que en caso de no haber oposiciones o bien deschando la misma se procederá a ordenar la inscripción, se dice, de una escritura pública en la ley nacional, término que acarrea mucha confusión, pues la mayoría de las personas lo entienden como escritura de propiedad o traslativa de dominio, cuando en honor a la verdad ello ocurrirá transcurridos 10 años y consolidado el dominio. Debería utilizarse el término “acta notarial de posesión”, lo cual es técnicamente más correcto, que si lo hace el decreto bonaerense(articulo 16 “acta notarial”).

El la ley nacional se  prevee que en el plazo de diez años desde la inscripción quedan a salvo los derechos y acciones judiciales del titular de dominio y sólo de manera específica su decreto reglamentario, en el articulo 21 menciona la imposibilidad de registración para el caso de cautelares vigentes que impidan la disposición del bien en cuestión.

Este procedimiento administrativo, descansa en una gran ilegalidad y enorme futura fuente de conflicto, pues aniquila prácticamente el derecho de defensa del titular del fundo, que siquiera como en el procedimiento judicial y en caso de no tomar conocimiento cierto de la pretensión, podría contar con la defensa y representación del llamado Defensor de Pobres y Ausentes.

La faz sociólogica o humana es sin dudas la supra descripta y que básicamente se resumen en el gran número de ciudadanos con necesidad de vivienda o hábitat propio y adecuado, como también la figura del poseedor  que por motivos muy usuales en la actualidad, se ve imposibilitado de avanzar hacia la meta del dominio, y que no merece discusión alguna.

Las finalidades de las normas involucradas son muy loables y definitivamente se encaminan con mayor o menor efectividad al cumplimiento de tales fines y comprenden o se sitúan en la faz axiológica. La posibilidad de concretarle a los ciudadanos el derecho de la vivienda digna, la estabilidad y tranquilidad que otorga vivir en una situación regularizada con nada menos que el asiento del desarrollo humano y familiar, también deviene indiscutible..

Pero entiendo que el ejido normativo(o sustrato normativo) hasta ahora tratado resulta en varios pasajes sumamente contradictorio y reñido con cualquier parámetro constitucional, otorgando mucha incertidumbre para el propio beneficiario y también en cierta medida, también a los otros posibles interesados(titular de dominio, comprador por boleto no inscripto que no ejerce posesión efectiva, poseedor no ostensible, etc). Esa especie de defasaje normativo está emparentado con la concepción defectuosa o incompleta de la esfera valorativa, puesto que si bien tanto los diferentes legisladores se esforzaron por el cumplimiento del mandato constitucional del acceso a la vivienda digna, han descuidado los procedimientos administrativos correspondientes, al punto de plasmar verdaderas inconsistencias y/o irregularidades procedimentales aptas para una futura declaración de nulidad y/o inconstitucionalidad; con lo cual se perjudica al propio individuo que se pretende beneficiar desde el inicio(Las normas conspiran contra sus propias finalidades).

Los procedimientos deberían obviamente resultar económicos y mas acelerados que el juicio de usucapión clásico, pero con los mismos efectos de cosa juzgada que la sentencia judicial, pues, reitero, intentar la regularización de un dominio, para que al finalizar el beneficiario pudiere ver peligrar su vivienda, por las propias inconsistencias procedimentales no previstas, es un verdadero desatino.

Los Estados debieran prestar al momento de legislar mucha mas atención y cuidado con el mismo sustrato humano o derecho viviente, pues, reitero, del modo analizado puede perjudicarse al individuo mucho más que el beneficio propuesto. Algo similar, acontece con las llamadas “usucapiones administrativas”, que merecen un estudio por separado.

La regularización dominial. ¿Una muestra de aplicación de inscripción registral posesoria o una variedad de usucapión?
Antonio Martín Grilli

Un artículo de Antonio Martín Grilli

Doctor nacido el 11/6/1970 en Mar del Plata, Argentina. Egresado Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Mar del Plata (Argentina) año 1995. Doctor en Leyes Universidad John Fitzgerald Kennedy (Argentina), Capacitación docente Universidad Santo Tomas de Aquino (Argentina). Especialista en Derecho Inmobiliario y Posesorio.


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Antonio Martín Grilli. La regularización dominial. ¿Una muestra de aplicación de inscripción registral posesoria o una variedad de usucapión? [online]. Juristas con Futuro. 13/06/2020. https://www.juristasconfuturo.com/recursos/doctrina-juridica/la-regularizacion-dominial-una-muestra-de-aplicacion-de-inscripcion-registral-posesoria-o-una-variedad-de-usucapion/. Consulta: [indicar la fecha en que has consultado el artículo]

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